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Rareté du foncier - multiplicité des intervenants publics : Ile-de-France
Article parue dans la revue l'ENA hors les murs
Source bibliographique : Immobilier et collectivités publiques, n°380, avril 2008
Date de publication : avril 2008
Auteur de l'article : Gilles Bouvelot
La question foncière est revenue à l’ordre du jour sur fond de crise du logement, après une ou deux décennies de mise en sommeil. Le fort mouvement actuel de création d’Etablissements Publics Fonciers, qu’ils soient d’Etat ou locaux, atteste la prise de conscience des collectivités publiques.
En Ile-de-France plus spécifiquement, le foncier est l’un des quatre thèmes de travail retenus par les Etats Généraux du Logement engagés récemment par la Ministre Christine BOUTIN. La « gouvernance », au sens de l’articulation et la cohérence de l’action des différentes collectivités est également clairement identifiée comme un point clé.
Un foncier rare avec des intervenants publics trop nombreux ? Serait-ce là la raison des difficultés de l’Ile-de-France ? En fait ce n’est pas si simple. A la lumière de l’expérience de l’Établissement Public Foncier Ile-de-France, essayons de repérer les idées fausses et les vrais points de blocage.
En France, contrairement aux Pays-Bas ou à l’Allemagne, le foncier n’est pas physiquement rare, même s’il est souvent mal utilisé. C’est une évidence.
Le foncier juridiquement constructible n’est pas rare non plus, à un instant donné, contrairement aux discours assez convenus des professionnels. La croissance continue de la construction de logements depuis 2000 (+50%) en est la preuve. Les terrains à bâtir correspondants existent bien, pour beaucoup ils existaient – juridiquement, c’est-à-dire qualifiés par les documents d’urbanisme – il y a déjà cinq ou six ans. Il y a peut-être aussi et surtout un manque de projets ou d’appétence des opérateurs, qui ont l’habitude de se concentrer sur les territoires ou les sites jugés les plus intéressants ou les moins risqués à l’instant t.
Il existe aujourd’hui un débat autour du projet du Schéma Directeur d’Ile-de-France, pour savoir si ce document rendra bien possible la construction de 60 000 logements, qui est l’objectif partagé, pendant les 25 années qui constituent son horizon. Sans entrer dans le débat, on peut tout simplement constater qu’aujourd’hui, il y a largement assez de foncier pour construire ces 60 000 logements, pour plusieurs années si non pour 25 ans. Et l’on sait qu’il y a un besoin à cette hauteur, ces 60 000 logements seraient occupés… Or, on arrive péniblement à 40 000 logements construits, et cela depuis plusieurs années.
Il y a donc d’ores-et-déjà à constater un défaut de la « chaine de production » : foncier, urbanisme opérationnel (aménagement), urbanisme réglementaire, projet immobilier, privé ou public.
En fait, le foncier n’est pas rare : il est unique. Un terrain donné n’a pas ou très peu d’équivalents substituables. C’est la compétition des usages, et des opérateurs portant ces usages, qui fait monter son prix, surtout s’il y a mise aux enchères pour le propriétaire. Et c’est bien sûr alors l’usage qui offre les conditions d’achat les plus élevées qui évince les autres usages (dont, souvent, le logement social, les commerces, etc…)
La réalité paradoxale, c’est que plus le foncier est cher, moins il est rare, en particulier le foncier de « renouvellement urbain », qui supporte souvent des coûts techniques élevés de dépollution, démolition,… avant d’être réutilisable. Si la valeur de « développement » de ce type de terrain dépasse suffisamment les coûts techniques de sa requalification, le propriétaire à intérêt à vendre. Sinon, et notamment si cette valeur est inférieure, il n’a aucun intérêt à vendre, le foncier est « hors marché », sauf intervention financière de la collectivité.
Signalons enfin que la valeur de « redéveloppement » d’un site dépend bien sûr du programme immobilier, en nature et en quantité, qu’il sera possible d’y réaliser, et donc, très concrètement, de la densité et du droit des sols que la collectivité publique décidera d’appliquer à cet endroit à travers ses documents d’urbanisme.
Au-delà des idées trop simples, il faut retenir de tout cela que la question foncière, élément clé de l’immobilier, participe d’un jeu complexe d’acteurs, nombreux et aux intérêts pas toujours convergents, dont bien sûr les collectivités publiques ; c’est sur elles que nous allons mettre un «coup de projecteur » dans la suite…
Les acteurs publics de base sont bien sûr les communes et les intercommunalités qui détiennent l’essentiel des leviers en matière d’urbanisme réglementaire et opérationnel, d’aménagement et d’action foncière. Le développement de l’intercommunalité, avec des géométries variables (communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes éligibles ou non à la « DGF bonifiée »), aboutit à une distribution très variable des compétences, elles-mêmes obligatoires ou optionnelles : aménagement de l’espace, développement économique, politique du logement et du cadre de vie, équilibre social de l’habitat, etc… De cette diversité de situations ressortent deux tendances au moins en Ile-de-France :
- Les intercommunalités sont positionnées sur l’élaboration des stratégies (à travers, par exemple, les Schémas de Cohérence Territoriale, les programmes locaux de l’habitat) mais les communes ont gardé les plus souvent les outils et les moyens de mise en œuvre de ces stratégies (urbanisme réglementaire, action foncière, ….)
- Les intercommunalités, surtout si elles relèvent de la Taxe Professionnelle Unique, sont fortement sensibilisées au développement économique lorsqu’il s’agit de définir le contenu des nouveaux projets, alors que les communes sont plus souvent en prise directe avec les problèmes de logement, (et ce d’autant que l’administré connait mieux le Maire, qu’il a élu au suffrage direct, que le Président de l’agglomération).
Il ressort de tout cela une certaine complexité et parfois un ralentissement des montages d’opérations ; mais en même temps, il faut bien voir que les intercommunalités ont les moyens de porter certains projets qui dépasseraient la capacité des seules communes.
En Ile-de-France, il n’y a pas une intercommunalité, comme cela peut-être le cas pour certaines agglomérations moyennes en région, mais 103 groupements à fiscalité propre (au 1er janvier 2008), répartis en 16 communautés d’agglomération, 3 syndicats d’agglomération nouvelle, et 84 communautés de communes. Désormais, 61% de la population francilienne est couverte par un Etablissement Public de Coopération Intercommunale, contre 87% au niveau national.
L’État conserve un rôle général de garant des grands équilibres, et notamment de la solidarité nationale. Il peut créer des opérations d’intérêt national (OIN), qui lui permettent de reprendre en partie les rênes de l’urbanisme et de promouvoir, en général à travers un établissement public d’aménagement dédié, des démarches de grand projet urbain sur des territoires stratégiques. C’est le cas en Ile de France avec Orly-Rungis-Seine Amont, Plaine de France, Seine Aval, et bientôt, Massy-Saclay-Saint-Quentin.
Les régions et départements n’ont pas en règle générale de compétence propre en matière d’aménagement ou d’urbanisme, mais ils participent, à travers leurs nombreuses politiques sectorielles, à l’aménagement au sens large. En Ile-de-France, ils développent de plus en plus des partenariats stratégiques avec des communes et intercommunalités, permettant de faire converger leurs interventions en contrepartie d’engagement sur des projets précis. Cela permet de dépasser le simple accompagnement / subventionnement de projets, souvent synonyme de « saupoudrage ». Par exemple, le département de l’Essonne a défini une notion d’Opération d’Intérêt Départemental (OID) comme support de ses politiques contractuelles.
La Région – c’est une spécificité en Ile-de-France - est en charge de l’élaboration du Schéma Directeur Régional avec lequel les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) intercommunaux et les plans locaux d’urbanisme (PLU) communaux doivent bien sûr être compatibles.
Au final, en Ile-de-France, il y a un échelon institutionnel et un échelon de document planificateur de plus que dans les autres agglomérations françaises. Est-ce trop, ou est-ce le bon compte pour une région de 12 millions d’habitants et une agglomération centrale de 7 millions, à cheval sur plusieurs départements ?
La vraie question est surtout comment « spatialiser » c’est-à-dire décliner à l’échelle opérationnelle élémentaire qu’est la commune, les objectifs globaux que tout le monde partage par ailleurs, par exemple les 60 000 logements annuels inscrits dans le projet de Schéma Directeur : comment rendre cet objectif effectivement opposable, comment le répartir d’une manière politiquement concertée et techniquement pertinente, comment assurer son suivi ?
Comment, autrement dit, soutenir, encourager, inciter les maires bâtisseurs et aménageurs, qui sont bien souvent confrontés au « malthusianisme » des populations déjà là ?
La question n’est pas spécifique à l’Ile-de-France, mais elle y est plus aigue parce que les échelles ne sont pas les mêmes.
La réponse procède sans doute d’une combinaison d’outils financiers ou fiscaux (il faut financer les équipements liés au développement de la population), d’outils juridiques (pour permettre une véritable opposabilité d’objectifs « supérieurs »), et d’assistance technique et surtout pédagogique. Sur ce dernier point, l’expérience montre que la règle d’urbanisme est d’autant mieux comprise qu’elle est « incarnée » par des projets et des images de projets, même « virtuelles » : d’ailleurs une règle de hauteur maximale, un coefficient d’occupation des sols, outils traditionnels du PLU, sont beaucoup plus abstraits en réalité que l’expression même imparfaite d’un projet.
Et, au-delà, il est clair qu’il convient de développer des politiques anticipatrices, notamment en matière foncière. Car le « marché », c’est-à-dire l’action des différents opérateurs immobiliers, anticipe certes, mais à son horizon opérationnel qui est le court terme. La collectivité publique doit elle aussi anticiper, dans son registre et dans une logique de moyen et long terme, de manière à reconstituer la « chaîne de production » évoquée plus haut.
Avec déjà une dizaine d’Établissements Publics d’Etat (dont 4 en Ile-de-France), et une quinzaine d’Établissements Publics Fonciers locaux, sans compter les autres familles d’acteurs (syndicats d’action foncière, ….), le territoire national est en voie d’être couvert d’un réseau serré d’outils fonciers mobilisés au service des collectivités. Cela témoigne d’une réelle prise de conscience de l’ensemble des partenaires.
Ces Établissements Fonciers sont des partenaires opérationnels des collectivités (ils acquièrent, portent, remembrent, requalifient, et cèdent le foncier pour le compte de celle-ci), mais aussi des partenaires stratégiques en les faisant profiter de leur expertise et de la vision large qu’ils sont à même de développer.
Leur action prépare et accompagne, sur le court et moyen terme, le déclenchement des opérations d’aménagement. C’est le cas fréquent du renouvellement de secteurs de friches industrielles en nouveaux quartiers urbains. Mais l’action de ces outils fonciers vise aussi à préparer le long terme en constituant les réserves foncières nécessaires au développement urbain de demain et après-demain.
Les Établissements Fonciers ne créent pas les droits à construire, c’est le rôle des collectivités. Par contre, ils peuvent utilement les inciter et les conseiller. Leur valeur ajoutée est donc triple : déblocage d’offre foncière, accélération des projets futurs, optimisation de l’usage du foncier, en plus d’une action traditionnelle régulatrice favorisant la mixité de l’habitat et la diversité des fonctions.
Ainsi, après moins d’une année d’existence, le bilan des Établissements d’Ile-de-France, avec plus de 60 conventions conclues avec des collectivités et plus de 10 000 logements à la clé, démontre que leur création répondait à un besoin et qu’ils trouvent leur place dans la chaîne de production évoquée plus avant.
La période de croissance continue des prix immobiliers et fonciers est désormais derrière nous, chacun le reconnaît aujourd’hui. C’est en tout cas certain pour le logement : le plafond de solvabilité d’une majorité de ménages est atteint. Les prix de vente vont se stabiliser voire baisser.
Il n’en sera pas de même, de toute évidence, pour les coûts de construction. Cela signifie que les charges foncières, le prix des terrains à bâtir, doivent désormais tendanciellement diminuer pour que les projets immobiliers restent économiquement possibles. On ne connait bien sûr pas l’ampleur de ce retournement, ni sa durée, on sait que les promoteurs ont déjà commencé à renégocier le prix des terrains.
Mais ce qui est probable, et a déjà été constaté dans le passé, c’est le risque de rétention par les propriétaires refusant d’envisager une moins-value, même virtuelle. Foncier moins cher, donc plus rare dans un premier temps : tel est le risque.
Le sujet pour les pouvoirs publics et les acteurs du foncier, c’est d’avoir, dans la période qui vient, une action contracyclique au bons sens du terme : soutenir l’offre foncière sans soutenir le niveau des prix. Là est le défi des quelques années qui viennent, tout particulièrement en Ile-de-France.
