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Le foncier entre politique publique et jeu du marché

Article parue dans la revue Ponts et Chaussées magazine
Source bibliographique : n°2, janv. 2007
ISBN : 039-4634
Date de publication : janvier 2007
Auteur de l'article : Gilles Bouvelot

 

 

Sans refaire ici la théorie de la rente foncière, il est bon de rappeler le mécanisme de formation des coûts fonciers en logique de marché : c’est le célèbre « compte à rebours du promoteur » : sur un terrain donné, le « développeur » du promoteur, celui qui est chargé d’alimenter la structure en matière première que constitue le foncier, commence par développer un calcul assez simple : il regarde ce que l’on peut construire (à partir du droit des sols, s’il existe), à quel prix on peut le vendre (s’il s’agit de logement, une étude de références du marché local ou simplement l’expérience acquise par sa société pourra le guider), et à quel prix, honoraires inclus, on peut le fabriquer (là aussi, notre développeur dispose de références auprès de sa direction technique).
Par différence et une fois prise en compte la marge demandée par sa société, notre développeur détermine le budget maximum dont il dispose pour acheter le foncier. Il fera valider cela par le comité d’engagement.
Evidemment, il va chercher à négocier en dessous de ce prix avec le propriétaire. Mais s’il est en concurrence avec des confrères, il est clair que la marge de négociation du développeur sera réduite. C’est celui qui aura anticipé les paramètres les plus favorables (ou défavorables, selon la manière dont on se place), à savoir prix de vente le plus élevé / coût de fabrication le plus faible, c’est celui-là qui sera en mesure de faire la meilleure offre foncière.
Derrière cette logique du compte à rebours, on devine l’effet de levier des coûts immobiliers sur les coûts fonciers. Sauf cas de marché très tendu, le foncier représente en effet moins du quart du coût final. A coûts techniques constants, une hausse de 10 % des prix de vente permet une hausse de plus de 40 % sur le foncier. Bien sûr, dans la réalité c’est toute la chaîne de production qui finit par se partager cette manne : le promoteur à travers ses marges, les entreprises, etc. Mais, on le constate depuis 5 ans, l’effet de levier majeur joue sur la charge foncière, qui a plus que triplé, à peu près partout en Ile-de-France, et plus largement en France.
Ce phénomène est dommageable car il n’est pas réversible ; on a constaté que lorsque les prix immobiliers fléchissent, les propriétaires de terrains ont du mal à admettre une chute significative de la valeur de leur bien, ce qui génère une réelle rétention. C’est ce que l’on appelle parfois « l’effet de cliquet ».

 

Encore la situation est-elle relativement simple lorsque le droit des sols est figé, et donc qu’il n’y a pas d’incertitude sur le programme de construction lui-même. Mais ce n’est pas toujours le cas : prenons par exemple une friche industrielle bien située en zone urbaine, dont on sait de toute évidence qu’elle est appelée à évoluer en quartier résidentiel ou mixte : c’est le cas de figure classique du « renouvellement urbain » pris au sens large.

Pour faire une offre de prix sur le foncier, même si elle est assortie de conditions suspensives, l’opérateur immobilier doit anticiper sur le programme qu’il pourra réaliser une fois le droit des sols approuvé (quelle quantité, quelle part pour le logement en accession, pour le logement social, pour les locaux d’activité, etc.).
A volume constant, c’est celui qui envisage les usages les plus « payants » en termes de charge foncière (en clair le logement libre, et à certains endroits les bureaux) qui fera la meilleure offre. Bien sûr les opérateurs immobiliers prennent l’attache de la commune pour en savoir un peu plus sur le droit des sols envisageable ou pour persuader les élus que leur projet sera le meilleur et que c’est celui-là que le droit des sols futur devrait permettre. Le propriétaire lui-même cherche à maximiser son prix de vente et met en général la municipalité « sous pression », surtout s’il s’agit d’une petite commune. Il s’ensuit ainsi un jeu à trois acteurs : le propriétaire qui veut valoriser son patrimoine, la collectivité à qui il revient de définir les équilibres de l’aménagement, et les promoteurs-développeurs, en concurrence entre eux, qui cherchent chacun à voir leur projet retenu.
Ce jeu à trois peut aboutir à de très bons projets si la collectivité a eu le temps et les moyens de définir et d’imposer sa vision de l’aménagement du site. C’est le volet positif de la concurrence. Il peut aussi aboutir à faire envoler les coûts fonciers et à exclure du projet les usages du sol les moins « payants » financièrement (logement social, certains locaux d’activité), qui pourtant participent à la nécessaire diversité de la ville. Il peut aussi aboutir, si la surenchère entre promoteurs a été forte, à ce que le propriétaire ait en tête (sinon dans ses comptes) des niveaux de prix sans aucun rapport avec tout projet réaliste qui pourrait être autorisé. Et même si l’offre de prix est assortie des conditions suspensives habituelles (premier permis de construire purgé de tout recours par exemple) qui la rendent un peu virtuelle, le propriétaire a surtout imprimé son niveau financier, et la situation peut alors se bloquer durablement. On appelle parfois cela une « jachère urbaine ».
Ces exemples sont évidemment simplificateurs. Le métier de promoteur ne consiste pas seulement à optimiser un bilan financier. Il consiste, c’est sa grandeur et sa noblesse, à créer de la valeur urbaine et de la valeur immobilière et pour cela il faut anticiper, et prendre des risques.
Mais, dans la mesure où les forces du marché anticipent, il faut que la collectivité publique soit elle aussi capable d’anticiper, dans son propre registre de responsabilités, pour que le jeu d’acteurs décrit ci-dessus soit positif. C’est la justification et la condition du succès de la politique foncière publique.

 

Accompagner les politiques foncières des collectivités locales, en mettant à leur disposition moyens financiers et techniques, c’est le rôle des opérateurs fonciers et notamment des établissements publics fonciers.
L’EPF d’Ile-de-France a été créé fin 2006. En pratique il a compétence sur le territoire de cinq des huit départements d’Ile-de-France, les trois autres départements (Yvelines, Hauts de Seine, Val d’Oise) étant dotés chacun d’un EPF.
Il intervient sur les trois dimensions du métier d’opérateur foncier :

1. L’acquisition et le portage du foncier, pour une durée limitée. Il s’agit de le mettre sous contrôle public, le temps que la collectivité définisse son projet.
2. La requalification éventuelle du foncier : dépollution, démolition, remembrement, de manière à remettre un foncier «prêt à l’emploi», mais pas de travaux d’aménagement, l’EPF IF n’étant pas aménageur.
3. Le conseil et l’expertise associés au portage foncier. Cette dimension est essentielle dans la valeur ajoutée de l’EPF. Il s’agit d’éclairer l’élaboration du projet par les expertises juridiques, économiques, voire urbanistiques (au sens de l’urbanisme réglementaire) liées au foncier. Sur du portage de long terme, cette ingénierie est souvent qualifiée d’ingénierie du référentiel foncier (observation foncière et immobilière, études de mutabilité). Sur du portage pré-opérationnel, c’est l’ingénierie du pré-projet, la faisabilité de différents scénarios de redéveloppement du site.

Comme tous les EPF, l’EPF d’Ile-de-France dispose d’un document stratégique, le Programme Pluriannuel d’Interventions (PPI), voté par son Conseil d’administration, qui définit ses priorités d’intervention et ses modalités d’action.
Sans surprise, les deux priorités d’intervention sont le logement, dont le logement social bien sûr, et le développement économique, avec un souci de privilégier les équilibres habitat/emploi.
En matière de logement, il s’agit de contribuer par l’accroissement de l’offre foncière à réduire le déficit de construction en Ile-de-France : entre 35 000 et 40 000 logements commencés chaque année pour un objectif de 53 000 (Schéma Directeur d’Ile-de-France de 1994) à 60 000 (Schéma Directeur révisé en préparation).
Les modalités d’intervention sont larges, pour répondre à la diversité des situations et des besoins : les territoires d’intervention vont du renouvellement urbain (au sens indiqué plus haut) au développement urbain (en particulier les territoires ouverts à l’urbanisation par le nouveau SDRIF) en passant par les périmètres de densification auteur des gares et nœuds de transports. Les durées de portage, inscrites dans les conventions avec les collectivités locales, sont elles aussi adaptées au degré de maturation des projets : court terme (1 à 3 ans) si le droit des sols existe, c’est le temps du projet immobilier ; moyen terme (3 à 5 ans) si le droit des sols est à modifier, cas du renouvellement urbain, c’est le temps du projet urbain ; long terme (8 ans et au-delà) quand on est encore dans le temps de la stratégie, par exemple l’élaboration d’un Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT).
Le budget de l’EPF IF est de l’ordre de 100 M€, et devrait tendre assez vite vers les 200 M€. Il est alimenté par une recette fiscale spécifique, la TSE (Taxe Spéciale d’Equipement), et, à terme, par les produits de cession.

 

Au-delà de cette présentation, l’important est de mesurer la valeur ajoutée des EPF dans la chaîne de production de la ville. En quoi peuvent-ils contribuer à réguler les coûts fonciers, comme on leur demande ?
Un EPF est d’abord un créateur d’offre foncière et un accélérateur d’urbanisation. Accélérateur parce qu’il achète du foncier en amont, sans conditions suspensives. Il prend donc le risque de l’urbanisme même s’il se « réassure » à travers la convention passée avec la collectivité locale. L’ingénierie amont qu’il développe permet de travailler en temps masqué (par exemple purge des prescriptions archéologiques). Enfin, le principe de la convention avec une durée de portage limitée, et l’expertise qui l’accompagne, motive les collectivités pour qu’elles développent des projets. Un EPF peut également assurer une fonction de déblocage ou de régulation dans le jeu triangulaire : propriétaire – collectivité – développeurs immobiliers.
Un EPF n’est pas un acteur du marché, mais il a une action et une approche de l’économie du foncier et de la formation des coûts fonciers : en amont, par l’anticipation et la veille foncière, par la négociation et l’usage dynamique des outils juridiques (références pour les domaines, préemption…). Son intervention est particulièrement pertinente dans les cas de mise aux enchères des terrains. C’est un outil naturel « anti-enchères ».
En aval, à la revente, l’EPF peut assurer des péréquations de charges foncières sur un même site. Lorsque la collectivité souhaite consulter plusieurs opérateurs, il convient que cette concurrence porte sur des critères qualitatifs et non sur le niveau de charge foncière : pas de mise aux enchères là non plus.
Enfin sur le long terme, on peut escompter que l’accroissement de l’offre provoquera une détente des prix. Mais, avant d’en arriver là, c’est par l’action quotidienne, un peu « guerre de tranchées » évoquée ci-dessus, que l’on maintiendra des références de prix compatibles avec les équilibres territoriaux et sociaux.

 

Car en fait, pour revenir aux trois dimensions mentionnées en préambule (foncier rare, cher et densité), le foncier n’est pas rare. Il est par contre unique par sa localisation, non reproductible. C’est la pression de projets concurrents sur un site unique qui fait monter son prix.
Le terrain n’est pas rare en France, contrairement aux Pays-Bas par exemple. Par contre il est souvent mal utilisé. De plus il existe un foncier de renouvellement urbain beaucoup plus important qu’on ne pense, en particulier les friches et jachères urbaines déjà mentionnées. En Ile-de-France, l’Agence d’Urbanisme Régionale, l’IAURIF, a ainsi identifié pour 17 000 ha de sites mutables de taille supérieure à 5 ha. Les secteurs de grandes opérations urbaines (Plaine de France, Opération d’Intérêt National Orly, Rungis, Seine-Amont) présentent un gisement important. Mobiliser ce gisement est évidemment difficile : il est souvent pollué, il peut y avoir des situations juridiques compliquées – succession, indivision, etc.) mais c’est une nécessité car il est en général plutôt bien situé dans l’agglomération.
La cherté du foncier est une réalité, mais la question n’a de sens que par rapport à une utilisation souhaitée du foncier. Lorsque les règles du jeu sont affichées à l’avance, par exemple ratio de logements sociaux, les prix finissent par s’adapter (par le « compte à rebours »), même si c’est parfois lent…
La densité enfin, ou plus exactement l’utilisation économe de la ressource foncière, est une question importante. Le projet de Schéma Directeur révisé d’Ile-de-France affiche des objectifs de densité minimale de logements à l’hectare, selon le type de site. Il faudra voir comment rendre ces dispositions effectivement opposables, dans les PLU notamment.
Il faudra aussi, dans notre pays, dédramatiser la question de la densité par l’exemple et par des projets urbains de qualité. Dans l’opinion courante, il faudra surtout combattre l’assimilation, inexacte d’ailleurs : densité égale grands ensembles des années 60, égale tours et barres, égale logements sociaux à problèmes.

 

Qu’il soit permis en conclusion de ce témoignage de suggérer une piste pour avancer sur la question foncière : mieux intégrer l’approche économique du foncier dans la fabrication du droit des sols, c’est-à-dire, en pratique, subdiviser les usages du sol autorisés en autant de catégories qu’il y a de niveaux de prix fonciers sur le secteur. C’est en fixant, à l’avance, des règles du jeu connues de tous que l’on évitera la spéculation qui est d’abord une spéculation intellectuelle sur les projets possibles.
Et puis, bien sûr, il y a le dossier du financement de l’urbanisation et de la répartition de la plus-value entre le propriétaire et la collectivité. Dossier sensible, tout comme la question de la densité minimale…

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